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浅析2007版尼日利亚矿物和开采法

2007年5月,在世界银行协助下,尼日利亚联邦政府推出新的《矿物和开采法》(以下简称2007矿产法或法案),以取代1999年版的同名法律。该国固体矿产资源开采利用的低下现状和高涨的社会需求以及政府的发展决心共同催生了这部新法。2007矿产法突出体现了尼政府希望利用推动固体矿产资源开采私营化产生的利益吸引私人资本及先进技术大举进入该领域,最终促成本国快速发展的意图。以此为界,可以看到尼政府职能的根本转变,若干实质性优惠措施和基于可持续发展的长远考量。无论是从投资尼日利亚采矿业、矿物加工买卖、还是拓展采矿机械设备出口的角度,2007矿产法都创造了新的机遇和挑战。

对于任何一个游戏参与者,了解游戏规则的重要性不言而喻。但遗憾的是,不少中国企业在参与国际竞争时却经常省略研究相关法律的关键步骤。在此,借由对 2007矿产法的翻译和浅析,希望可以帮助有兴趣参与尼日利亚矿产资源市场竞争的中国企业获得一些感觉,从而能够在此基础上进一步运用法律获得及保护自己的权益。

尼日利亚是一个拥有丰富固体矿产资源的国家,目前已探明的固体矿产超过34种,分布在全国450多个地点,质量和储量突出的有:金、钽铁矿、煤、沥青、铁、铅、锌和铀等,其中铀在36个州的6个都有蕴藏。

下表为尼日利亚矿产分布简况:


主要固体矿产资源

联邦首都区
大理石、粘土、钽铁矿

阿比亚州
黄金、盐、石灰石、铅锌矿

阿达玛瓦州
高岭土、斑脱土、石膏、重晶石、矾土(铁铝氧石)

阿夸依博莫州
粘土、石灰石、铅锌矿、铀、盐、褐煤

阿南布拉州
铅锌矿、粘土、石灰石、铁矿石、褐煤、盐、玻璃砂、磷酸盐、石膏

包奇州
紫水晶、石膏、铅锌矿、铀

巴耶尔撒州
粘土、石膏、石灰石、铀、锰、褐煤、铅锌矿

贝努埃州
铅锌矿、石灰石、铁矿石、煤、粘土、大理石、矾土、盐、重晶石、宝石、石膏

博尔诺州
硅藻土、粘土、石灰石、高岭土、斑脱土

十字河州
石灰石、铀、锰、褐煤、铅锌矿、盐

三角州
大理石、玻璃砂、粘土、石膏、褐煤、铁矿石、高岭土

埃邦伊州
铅锌矿、黄金、盐

埃多州
大理石、粘土、石灰石、铁矿石、石膏、玻璃砂、黄金、白云石、磷酸盐、沥青

埃基提州
高岭土、长石、花岗岩、黑花岗石

埃努古州
煤、石灰石、铅锌矿

贡贝州
宝石、石膏

伊莫州
铅锌矿、石灰石、褐煤、磷酸盐、白铁矿、石膏、盐

吉嘎瓦州
重晶石

卡杜纳州
蓝宝石、高岭土、黄金、粘土、石棉、紫水晶、蓝晶石、石墨、硅线石、云母、绿玉、红宝石、岩石、水晶、黄晶(黄玉)、电气石、宝石、钽铁矿

卡诺州
锡石、铜、玻璃砂、宝石、铅锌矿

卡齐纳州
高岭土、大理石、盐

凯比州
黄金

科吉州
铁矿石、高岭土、石膏、长石、煤、大理石、白云石、滑石、钽铁矿、石灰石、沥青

夸拉州
黄金、大理石、铁矿石、锡石、钶铁矿、钽铁矿、长石、云母

拉各斯州
玻璃砂、粘土、沥青、沙、焦油

纳撒拉瓦州
绿玉(绿宝石)、祖母绿(翡翠)、白云石、大理石、蓝宝石、电气石、石英、紫水晶、石榴石、黄晶(黄玉)、锆石、钽铁矿、锡石、钶铁矿、钛铁矿、方铅矿、铁矿石、重晶石、长石、石灰石、云母、燃用煤、滑石、粘土、盐、黄铜矿

尼日尔州
黄金、滑石、铅锌矿、铁矿石

奥贡州
磷酸盐、粘土、长石

翁多州
沥青、高岭土、宝石、石膏、长石、花岗岩、粘土、玻璃砂、规格石料、煤、矾土

奥孙州
黄金、滑石、钽铁矿、电气石、钶铁矿、花岗岩

奥约州
高岭土、大理石、粘土、硅线石、滑石、黄金、锡石、绿玉、白云石、宝石、钽铁矿

高原州
祖母绿、锡、大理石、花岗岩、钽铁矿、钶铁矿、铅锌矿、重晶石、铁矿石、高岭土、锡石、黄金、白云石、斑脱土、粘土、煤、盐、铋、氟石、辉钼矿、宝石、矾土

河流州
玻璃砂、粘土、大理石、褐煤

索科托州
高岭土、黄金、石灰石、磷酸盐、石膏、硅石砂(硅土砂)、粘土、铁矾土、碳酸钾(苛性钾)、薄片石、花岗岩、黄金、盐

塔拉巴州
高岭土、铅锌矿

约贝州
硅藻土、苏打

扎姆法拉州
黄金


资料来源:前尼日利亚联邦固体矿产发展部

与富有的矿产资源相对应的是极端低下的开采和利用能力。尼日利亚的石油储量非洲第一,因此自其独立以来,经济逐步走上了过分依赖石油出口收入而忽视综合发展的模式。2005年外汇收入的98.5%、联邦政府财政收入的86%均来源于油气行业,而采矿业在GDP中所占比例仅为1%。尼已探明的天然沥青储量约为420亿吨,几乎是石油储量的两倍,可是目前绝大部分筑路用的沥青却仍然依赖进口。类似的情况屡见不鲜,坐拥宝山却无宝可用,“尼日利亚资源丰富”就变成了一个听起来很美的神话。

经济和政治的多方面需求最终将国家的注意力吸引到对固体矿产资源的开发上。尼日利亚人认识到,资源的开发迫切需要一系列的支持:专业技术、资金雄厚的投资者、相关法律保证土地的使用权、有竞争力的税收政策、以及采矿权授予的透明化。发生在矿产部门的改革将变从前国家在资源开发中“占有-实际操作”的角色为“管理者”。这种管理则要通过机构改革和新法启用实现。法案将政府的职能界定于:政府是矿产资源利用的促进者和调整者,而私营经济则是实际的拥有者、开发者和操作者。与此相关的准备一直在进行中,比如将属于尼日利亚煤炭公司(Nigerian Coal Corp)的煤炭开采权逐步划分给私营投资者。同时,原属于政府垄断的矿产公司所有的数百宗矿产产权也自2006年起开放对公众拍卖。

2004年,尼日利亚联邦政府及世界银行宣布,将投入110亿奈拉实行矿产资源的可持续性管理计划(Sustainable Management of Mineral Resources)。该计划分为三个方面,主要意在资助其固体矿产部门对矿产资源进行可持续性的管理,以及鼓励技工和小型采矿,帮助减少贫困。同时加强相关领域的专业教育和矿产部门的管理及透明度,更新立法,替代1999年及1946年的矿产法,建立起一个透明及自主的矿产所有权及土地登记体系。对原来的国有公司进行重组,最终建立一个以私营成分为主导的矿产资源开发制度。

2007矿产法完整地回应了上述目标。法案共有6章165节,分别是:第一章 矿产,勘探,采矿和采石(1-89节);第二章小型采矿(90-91节);第三章 占有和购买矿产资源(92-96节);第四章 环境考量和当地社区利益(97-130节);第五章违法和惩罚(131-142节);第六章杂项规定(143-165节)。法案及其实施细则的规定是明确和清晰的,在这里不逐条重复,只对几项突出的特点加以探讨,从中一窥其立法意图。当然,新法生效伊始,许多问题还仍停留在纸面上,因此下面的许多观点和分析不妄带有推测的意味。



特定部门负责制

首先,2007矿产法通过“特定部门负责制”确定国家对矿产资源开发的管理手段。设立矿权地籍办公室,作为管理矿权的唯一机构,负责受理矿权申请;批准、签发、中止及撤销矿权;接收和处置关于转让,更新、调整、让渡矿权及矿权范围的扩展等。中央矿权地籍办公室设在首都阿布贾,对全国范围有最高的排他性的职权及管辖权。根据管理便利的需要,矿权地籍办公室在全国设有分支机构,提供下列矿权注册登记项目:勘探许可证注册、探测许可证注册、采矿租约注册、小型采矿租约注册、水使用许可证注册、采矿许可注册。同时,在矿产及钢铁发展部(Mines and Steel Development)下设矿产监查部门(17节)、矿产环保部门(18节)和小型及个体采矿部门,形成中央以矿产及钢铁发展部部长(以下简称部长)、下属三个部门和矿权地籍办公室各司其职的管理体系。

其次,在各州设立矿产资源及环境管理委员会,矿产资源理事会及土地使用和分配理事会。总体来说,这些理事会并不对矿权及矿权持有者进行直接的管理,而是通过关注与采矿相关的当地社会公共利益,向各个职能部门作出建议,形成独立于管理者与被管理者的第三方意见,促使中央在管理矿权的过程中兼顾地方利益。理事会的建议对象是部长和州政府,后者会在多大程度上采纳理事会的建议现在还无例可循,不过由于法律规定其在涉及赔偿、环保和土地分配等具体问题上的建议义务以及这些问题所代表的大宗利益,理事会在矿权管理环节上很可能大有作为。



程序公正、透明

2007矿产法在矿权的申请和所有权方面做了一系列安排,基本可以保证程序的公正。

在矿权申请阶段,规定了“先到先得”制:当数份针对同一区域的申请,两个或以上有地点重叠的申请在同一个工作日被提交给矿权地籍办公室时,最早收到的符合规定的申请有优先权;当遇有针对同一专有区域的竞争性申请时,矿业地籍委员会必须严格遵照本法规定的“先到先受理”原则(8节)。

确定矿权区域的专属权,规定不得在同一区域重复设置矿权(58、60、65、68节)。例如在采矿租约中,禁止向探测许可证或小型采矿租约所覆盖的区域颁发采矿租约,除非租约就是颁给该探测许可证及小型采矿租约所有者。同时,授予采矿租约的持有者在矿区内的独家使用、占有、开采权和独家探测权等。

保护探测者利益,优先向其授予采矿权,增加投资安全感。法案规定:只要探测许可证的持有者完全遵守了本法规定,即享有对其探测区域的独家申请及获颁一项或多项小型采矿租约、采矿租约及采石租约的权利(60、61节)。此项规定的延展适用于在探测或采矿区域内发现的新矿产。法案要求探测许可证、采矿租约、小型采矿租约和采石租约的申请者在其申请中表明意图探测或租约中意图开采的矿产资源名称,所以如果矿权区域发现了申请范围以外的矿产资源,矿权持有者须就此提交开采计划,只要被批准,就获得同样的开采权(64节)。综合65节中禁止在同一区域向不同的主体重复设置矿权,实际上就保证了矿权持有者在其权利区域范围中继续发展的排他的专属权。

 


   
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