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淺析2007版尼日利亞礦物和開採法

2007年5月,在世界銀行協助下,尼日利亞聯邦政府推出新的《礦物和開採法》(以下簡稱2007礦產法或法案),以取代1999年版的同名法律。該國固體礦產資源開採利用的低下現狀和高漲的社會需求以及政府的發展決心共同催生了這部新法。2007礦產法突出體現了尼政府希望利用推動固體礦產資源開採私營化產生的利益吸引私人資本及先進技術大舉進入該領域,最終促成本國快速發展的意圖。以此為界,可以看到尼政府職能的根本轉變,若干實質性優惠措施和基於可持續發展的長遠考量。無論是從投資尼日利亞採礦業、礦物加工買賣、還是拓展採礦機械設備出口的角度,2007礦產法都創造了新的機遇和挑戰。

對於任何一個遊戲參與者,瞭解遊戲規則的重要性不言而喻。但遺憾的是,不少中國企業在參與國際競爭時卻經常省略研究相關法律的關鍵步驟。在此,借由對 2007礦產法的翻譯和淺析,希望可以幫助有興趣參與尼日利亞礦產資源市場競爭的中國企業獲得一些感覺,從而能夠在此基礎上進一步運用法律獲得及保護自己的權益。

尼日利亞是一個擁有豐富固體礦產資源的國家,目前已探明的固體礦產超過34種,分佈在全國450多個地點,品質和儲量突出的有:金、鉭鐵礦、煤、瀝青、鐵、鉛、鋅和鈾等,其中鈾在36個州的6個都有蘊藏。

下表為尼日利亞礦產分佈簡況:


主要固體礦產資源

聯邦首都區
大理石、粘土、鉭鐵礦

阿比亞州
黃金、鹽、石灰石、鉛鋅礦

阿達瑪瓦州
高嶺土、斑脫土、石膏、重晶石、礬土(鐵鋁氧石)

阿誇依博莫州
粘土、石灰石、鉛鋅礦、鈾、鹽、褐煤

阿南布拉州
鉛鋅礦、粘土、石灰石、鐵礦石、褐煤、鹽、玻璃砂、磷酸鹽、石膏

包奇州
紫水晶、石膏、鉛鋅礦、鈾

巴耶爾撒州
粘土、石膏、石灰石、鈾、錳、褐煤、鉛鋅礦

貝努埃州
鉛鋅礦、石灰石、鐵礦石、煤、粘土、大理石、礬土、鹽、重晶石、寶石、石膏

博爾諾州
矽藻土、粘土、石灰石、高嶺土、斑脫土

十字河州
石灰石、鈾、錳、褐煤、鉛鋅礦、鹽

三角州
大理石、玻璃砂、粘土、石膏、褐煤、鐵礦石、高嶺土

埃邦伊州
鉛鋅礦、黃金、鹽

埃多州
大理石、粘土、石灰石、鐵礦石、石膏、玻璃砂、黃金、白雲石、磷酸鹽、瀝青

埃基提州
高嶺土、長石、花崗岩、黑花崗石

埃努古州
煤、石灰石、鉛鋅礦

貢貝州
寶石、石膏

伊莫州
鉛鋅礦、石灰石、褐煤、磷酸鹽、白鐵礦、石膏、鹽

吉嘎瓦州
重晶石

卡杜納州
藍寶石、高嶺土、黃金、粘土、石棉、紫水晶、藍晶石、石墨、矽線石、雲母、綠玉、紅寶石、岩石、水晶、黃晶(黃玉)、電氣石、寶石、鉭鐵礦

卡諾州
錫石、銅、玻璃砂、寶石、鉛鋅礦

卡齊納州
高嶺土、大理石、鹽

凱比州
黃金

科吉州
鐵礦石、高嶺土、石膏、長石、煤、大理石、白雲石、滑石、鉭鐵礦、石灰石、瀝青

誇拉州
黃金、大理石、鐵礦石、錫石、鈳鐵礦、鉭鐵礦、長石、雲母

拉各斯州
玻璃砂、粘土、瀝青、沙、焦油

納撒拉瓦州
綠玉(綠寶石)、祖母綠(翡翠)、白雲石、大理石、藍寶石、電氣石、石英、紫水晶、石榴石、黃晶(黃玉)、鋯石、鉭鐵礦、錫石、鈳鐵礦、鈦鐵礦、方鉛礦、鐵礦石、重晶石、長石、石灰石、雲母、燃用煤、滑石、粘土、鹽、黃銅礦

尼日爾州
黃金、滑石、鉛鋅礦、鐵礦石

奧貢州
磷酸鹽、粘土、長石

翁多州
瀝青、高嶺土、寶石、石膏、長石、花崗岩、粘土、玻璃砂、規格石料、煤、礬土

奧孫州
黃金、滑石、鉭鐵礦、電氣石、鈳鐵礦、花崗岩

奧約州
高嶺土、大理石、粘土、矽線石、滑石、黃金、錫石、綠玉、白雲石、寶石、鉭鐵礦

高原州
祖母綠、錫、大理石、花崗岩、鉭鐵礦、鈳鐵礦、鉛鋅礦、重晶石、鐵礦石、高嶺土、錫石、黃金、白雲石、斑脫土、粘土、煤、鹽、鉍、氟石、輝鉬礦、寶石、礬土

河流州
玻璃砂、粘土、大理石、褐煤

索科托州
高嶺土、黃金、石灰石、磷酸鹽、石膏、矽石砂(矽土砂)、粘土、鐵礬土、碳酸鉀(苛性鉀)、薄片石、花崗岩、黃金、鹽

塔拉巴州
高嶺土、鉛鋅礦

約貝州
矽藻土、蘇打

紮姆法拉州
黃金


資料來源:前尼日利亞聯邦固體礦產發展部

與富有的礦產資源相對應的是極端低下的開採和利用能力。尼日利亞的石油儲量非洲第一,因此自其獨立以來,經濟逐步走上了過分依賴石油出口收入而忽視綜合發展的模式。2005年外匯收入的98.5%、聯邦政府財政收入的86%均來源於油氣行業,而採礦業在GDP中所占比例僅為1%。尼已探明的天然瀝青儲量約為420億噸,幾乎是石油儲量的兩倍,可是目前絕大部分築路用的瀝青卻仍然依賴進口。類似的情況屢見不鮮,坐擁寶山卻無寶可用,“尼日利亞資源豐富”就變成了一個聽起來很美的神話。

經濟和政治的多方面需求最終將國家的注意力吸引到對固體礦產資源的開發上。尼日利亞人認識到,資源的開發迫切需要一系列的支援:專業技術、資金雄厚的投資者、相關法律保證土地的使用權、有競爭力的稅收政策、以及採礦權授予的透明化。發生在礦產部門的改革將變從前國家在資源開發中“佔有-實際操作”的角色為“管理者”。這種管理則要通過機構改革和新法啟用實現。法案將政府的職能界定於:政府是礦產資源利用的促進者和調整者,而私營經濟則是實際的擁有者、開發者和操作者。與此相關的準備一直在進行中,比如將屬於尼日利亞煤炭公司(Nigerian Coal Corp)的煤炭開採權逐步劃分給私營投資者。同時,原屬於政府壟斷的礦產公司所有的數百宗礦產產權也自2006年起開放對公眾拍賣。

2004年,尼日利亞聯邦政府及世界銀行宣佈,將投入110億奈拉實行礦產資源的可持續性管理計畫(Sustainable Management of Mineral Resources)。該計畫分為三個方面,主要意在資助其固體礦產部門對礦產資源進行可持續性的管理,以及鼓勵技工和小型採礦,幫助減少貧困。同時加強相關領域的專業教育和礦產部門的管理及透明度,更新立法,替代1999年及1946年的礦產法,建立起一個透明及自主的礦產所有權及土地登記體系。對原來的國有公司進行重組,最終建立一個以私營成分為主導的礦產資源開發制度。

2007礦產法完整地回應了上述目標。法案共有6章165節,分別是:第一章 礦產,勘探,採礦和採石(1-89節);第二章小型採礦(90-91節);第三章 佔有和購買礦產資源(92-96節);第四章 環境考量和當地社區利益(97-130節);第五章違法和懲罰(131-142節);第六章雜項規定(143-165節)。法案及其實施細則的規定是明確和清晰的,在這裏不逐條重複,只對幾項突出的特點加以探討,從中一窺其立法意圖。當然,新法生效伊始,許多問題還仍停留在紙面上,因此下面的許多觀點和分析不妄帶有推測的意味。



特定部門負責制

首先,2007礦產法通過“特定部門負責制”確定國家對礦產資源開發的管理手段。設立礦權地籍辦公室,作為管理礦權的唯一機構,負責受理礦權申請;批准、簽發、中止及撤銷礦權;接收和處置關於轉讓,更新、調整、讓渡礦權及礦權範圍的擴展等。中央礦權地籍辦公室設在首都阿布賈,對全國範圍有最高的排他性的職權及管轄權。根據管理便利的需要,礦權地籍辦公室在全國設有分支機搆,提供下列礦權註冊登記項目:勘探許可證註冊、探測許可證註冊、採礦租約註冊、小型採礦租約註冊、水使用許可證註冊、採礦許可註冊。同時,在礦產及鋼鐵發展部(Mines and Steel Development)下設礦產監查部門(17節)、礦產環保部門(18節)和小型及個體採礦部門,形成中央以礦產及鋼鐵發展部部長(以下簡稱部長)、下屬三個部門和礦權地籍辦公室各司其職的管理體系。

其次,在各州設立礦產資源及環境管理委員會,礦產資源理事會及土地使用和分配理事會。總體來說,這些理事會並不對礦權及礦權持有者進行直接的管理,而是通過關注與採礦相關的當地社會公共利益,向各個職能部門作出建議,形成獨立於管理者與被管理者的第三方意見,促使中央在管理礦權的過程中兼顧地方利益。理事會的建議物件是部長和州政府,後者會在多大程度上採納理事會的建議現在還無例可循,不過由於法律規定其在涉及賠償、環保和土地分配等具體問題上的建議義務以及這些問題所代表的大宗利益,理事會在礦權管理環節上很可能大有作為。



程式公正、透明

2007礦產法在礦權的申請和所有權方面做了一系列安排,基本可以保證程式的公正。

在礦權申請階段,規定了“先到先得”制:當數份針對同一區域的申請,兩個或以上有地點重疊的申請在同一個工作日被提交給礦權地籍辦公室時,最早收到的符合規定的申請有優先權;當遇有針對同一專有區域的競爭性申請時,礦業地籍委員會必須嚴格遵照本法規定的“先到先受理”原則(8節)。

確定礦權區域的專屬權,規定不得在同一區域重複設置礦權(58、60、65、68節)。例如在採礦租約中,禁止向探測許可證或小型採礦租約所覆蓋的區域頒發採礦租約,除非租約就是頒給該探測許可證及小型採礦租約所有者。同時,授予採礦租約的持有者在礦區內的獨家使用、佔有、開採權和獨家探測權等。

保護探測者利益,優先向其授予採礦權,增加投資安全感。法案規定:只要探測許可證的持有者完全遵守了本法規定,即享有對其探測區域的獨家申請及獲頒一項或多項小型採礦租約、採礦租約及採石租約的權利(60、61節)。此項規定的延展適用於在探測或採礦區域內發現的新礦產。法案要求探測許可證、採礦租約、小型採礦租約和採石租約的申請者在其申請中表明意圖探測或租約中意圖開採的礦產資源名稱,所以如果礦權區域發現了申請範圍以外的礦產資源,礦權持有者須就此提交開採計畫,只要被批准,就獲得同樣的開採權(64節)。綜合65節中禁止在同一區域向不同的主體重複設置礦權,實際上就保證了礦權持有者在其權利區域範圍中繼續發展的排他的專屬權。

 


   
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