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對出口退稅政策調整的幾點認識

近些年,我國的出口退稅政策一直處於變動之中。為了解決出口欠退稅款問題,發揮出口退稅對出口商品結構的調節作用,國務院最近再次調整出口退稅政策。此次政策調整與以往有很大不同,一是以往的政策調整都是退稅率的調高或調低,而這次在調低部分商品退稅率的同時,還調高了某些商品的退稅率,並取消了原油等商品的退稅;二是以往的政策調整都沒有涉及退稅款的分擔問題,此次調整則改變以往中央財政全額負擔的做法,改由中央、地方共同負擔出口退稅款。

新政策的出臺並不意味著問題的徹底解決。長期以來,關於出口退稅的問題主要集中在三個方面:一是出口退稅率是否必須是徵稅稅率;二是地方是否應與中央共同負擔出口退稅;三是能否取消出口退稅的指標管理。正確認識此次出口退稅政策調整的必要性,客觀分析政策調整可能產生的問題,對出口退稅政策的貫徹落實,對建立科學合理、相對穩定的退稅機制十分重要。

一、出口退稅率是否必須是徵稅稅率

出口企業及外貿出口主管部門認為,出口退稅率應該是徵稅稅率,這樣才能體現征多少退多少的原則。政府財稅主管部門則認為,出口退稅率太高,導致退稅規模太大,財政難以承受,只能降低出口退稅率。

出口退稅率是否必須是徵稅稅率?在什麼水準才算合適?綜合考慮影響外貿出口的各種因素,出口退稅對外貿出口的作用,世貿組織的有關規定等問題,出口退稅率可以低於徵稅稅率。將所有貨物的出口退稅率保持在徵稅率的水準,既沒有必要,也沒有可能。

第一,降低出口退稅率不違背WTO的規定。按照WTO的規則,出口退稅最大力度不能超過“零稅率”,否則將被視為對出口產品的政府補貼,受到制裁。但一國可以根據自己的政治、經濟目標和財政承受能力,從實際出發,在法定徵稅稅率以內,確定適當的出口退稅水準,既可以選擇退稅和不退稅,也可以選擇多退稅和少退稅。

第二,出口退稅只是影響外貿出口的因素之一。在國際市場需求規模一定的情況下,出口商品競爭力是影響出口規模的主要因素。出口退稅之所以能發揮鼓勵出口的作用,在於出口商得到國家出口退稅後,可以通過降低出口商品價格的方式增強其產品在國際市場的競爭力。但勞動力成本、原料成本、運費等都是影響價格的因素,除價格外,技術水準、品牌效應、售後服務等諸多因素也會影響出口商品的競爭力,因此,出口退稅只是影響出口商品競爭力並進而影響出口的因素之一。

第三,國家增加或減少的出口退稅並非全部由我國出口企業獲得或承擔。我國提高出口退稅率時,外國進口商往往壓低我國出口商品價格,國家增加的退稅支出,有一部分變成了外國進口商節約的進貨成本。國家降低出口退稅率時,我國出口企業增加的成本往往由三方面承擔,一是供貨企業在價格上讓一塊,二是出口企業從盈利中消化一塊,三是外國進口商消化一塊。三方共同承擔減弱了降低退稅率對外貿出口的負面影響。

第四,出口退稅對外貿出口的支持力度過大,會對出口產生負面影響。近些年,我國許多出口商品運到外國後遭到反傾銷調查,中國已經成為反傾銷的最大受害國,其中雖然不乏貿易保護的原因,但也與我國許多商品競相壓價導致價格太低也有很大關係。出口商之所以能壓價,主要是基於國家的退稅支持。在某些情況下,出口價格被外商壓低後,出口量卻沒有增加,實際出口額反而下降了。

第五,出口退稅作為財政支出的一種方式,不能置於一種優先於其他各項支出需要而必須足額保證的地位。我國財政一直面臨強大的支出壓力,養老、教育、科研、環保等許多方面的支出缺口都很大。在這種情況下,應在統籌考慮各項支出需要和財力可能的基礎上,相應安排退稅支出的規模。

基於以上分析,在確定出口退稅率時,可以根據我國商品在國際市場的競爭力和國家經濟社會發展的需要,在財政承受能力之內,對不同的出口商品實行不同的退稅率。對國家鼓勵出口而且在國際市場競爭力較差的一些高技術產品和機電產品,應將退稅率保持在徵稅率的水準;對我國競爭力強的產品,如一些勞動力密集型商品、在國際市場佔有壟斷地位的商品,可以適當降低其出口退稅率;對某些資源性商品、破壞環境的商品等,則應取消出口退稅。

二、地方是否應與中央共同負擔出口退稅

根據目前的分稅制財政體制,增值稅屬於中央地方共用稅,75%歸屬中央,25%歸屬地方,以往出口退稅全部由中央財政承擔,導致中央與地方在增值稅收入和出口退稅的權力和義務上不盡一致,中央財政難以承受。因此此次出口退稅政策調整將出口退稅改由中央、地方共同負擔。

從國內生產和流通環節增值稅收入歸屬的角度看,中央和地方共同分擔出口退稅有一定道理,但讓地方分擔出口退稅也會產生一定的問題。如果由地方分擔出口退稅款,只能由出口企業所在地負擔,但是出口退稅是退還出口貨物在國內生產流通各個環節繳納的稅款,每個環節的增值稅實際是在不同的地方繳納,由於出口貨物在出口環節實行免征增值稅的政策,出口企業所在地很可能沒有從出口貨物中徵收一分錢的增值稅。在沒有徵稅的情況下,讓地方負擔出口退稅款,在道理上欠妥當。如果讓出口企業所在地負擔部分出口退稅款,將導致出口越多,地方財政包袱越重的後果,地方政府鼓勵出口的積極性將受到影響,可能限制本地企業到其他地區收購貨物出口,或者拖欠企業的退稅款,對整個外貿流通秩序將產生負面影響。因此,對地方分擔退稅款後可能引起的問題應引起重視。

增值稅的歸屬問題應該全面分析。雖然國內生產和流通環節的增值稅由中央和地方共用,但是進口環節的增值稅全部歸屬中央,這些稅款有相當一部分被作為進項稅抵扣了,直接減少了地方的增值稅收入。因此,從權利和義務對等的角度看,中央財政負擔全部出口退稅款,不能說沒有道理。

三、出口退稅指標管理不宜取消

目前,國家對出口退稅實行指標管理,退稅指標難以滿足出口退稅的需要,是出口欠退稅規模不斷擴大的原因。因此,外貿出口企業和出口主管部門一直呼籲取消出口退稅指標管理。

表面上看,出口退稅實行指標管理是導致欠退稅的原因,實則不然。指標管理僅僅是出口退稅資金管理的一種方式,指標安排不足才是更深層次的原因,出口退稅規模超出國家財政承受能力才是出口欠退稅的終極原因。因此,希望通過取消指標管理的方式解決出口欠退稅問題是不現實的。而且,出口退稅尤其是直接的資金退庫,是財政支出的一種方式,不能不受預算支出計畫的約束。根據《預算法》的規定,國家預算必須是完整的,所有的收入和支出都應該納入預算,出口退稅是中央財政很大的一筆支出,不將其納入預算,不符合《預算法》的要求。因此,目前不宜取消出口退稅的指標管理。



   
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